稳妥推进增减挂钩 切实助推乡村振兴
巴中政协网 BZSZX.GOV.CN 时间：2022-09-14 来源：
为助推脱贫攻坚和实施乡村振兴发展战略，自然资源部把城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”)作为贫困山区、革命老区、秦巴山区脱贫攻坚的一项超常规政策予以实施。2013年以来，通江县把增减挂钩作为重大民生工程和脱贫攻坚的重要抓手来抓，积极探索创新城乡建设用地增减挂钩工作的新思路和新模式，引入社会资本，推进增减挂钩项目工作，取得了明显的成效。
增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。本文将从第一轮增减挂钩工作中出现的群众信访问题入手，浅析增减挂钩工作存在的问题并提出一些对策建议，以促进各级各部门深入调查研究，跟踪评估试点效果，总结经验教训，及时纠正实践中的偏差，积极探索出一条符合我县实际的土地开发利用新路径，从而稳步推进第二轮增减挂钩，为我县乡村振兴发展提供持续助力。
一、通江县增减挂钩工作实施概况
自2013年项目实施以来，我县共规划增减挂钩项目118个，涉及撤乡并镇前的46个乡镇455个村，其中贫困户140个，批复指标规模3.39万亩。截至目前，已完成县级验收项目103个，完成省市联合核查取得指标确认函项目60个，节余指标7869亩；已流转节余指标7598亩，实现收益18.995亿元。项目区共建设农民集中安置点838个，建新房屋7422套，安置农户25017人，全县有2万余户6万余人参与项目并受益，项目的组织实施，从根本上改善农村农户生产生活条件。特别是为迎接2019年全县脱贫摘帽，增减挂钩项目发挥了重要作用，通过提前启动建新安置，如期实现480户建档贫困户建新入住，并有力改善了全县7000余户的住居环境，确保群众住上好房子、过上好日子，大力提升全县脱贫攻坚成效。
二、近年来通江县增减挂钩工作领域群众信访情况
为客观反映近年来我县增减挂钩工作领域群众信访情况，我以2016年以来县信访局群众接访窗口《来访情况登记表》和四川省信访信息系统登记处理的各类信访件（主要包括来信、网上投诉、省委书记信箱、省长信息等渠道的信访件）为统计分析的对象，该领域的信访形势主要呈现以下特征：
1、基本上所有实施增减挂钩的乡镇都在该领域产生了群众信访。在我县撤乡并镇前全县共有49个乡镇，实际实施了46个乡镇，经统计上述两类信访数据，除沙坪乡、朱元乡、板桥乡、双泉乡、澌波乡外，在县级以上信访局均接到各类信访投诉。这表明增减挂钩工作作为试点工作，无现成经验可借鉴，加上与群众切身利益（居住环境、家庭收入等）密切相联，在大胆探索前进的路上必须做好统筹部署、自查改进等工作。
2、2016年至今，该领域产生的群众信访量呈逐年明显上涨趋势。这7年来，每年本领域信访量与当年全县各类信访总量的占比分别为：0.66%、0.93%、3.38%、9.14%、9.85%、5.92%、14.3%。分析实际情况得知，2019年和2020年是本领域信访量突出增长的两年，2022年仅统计了前3个月的信访情况，占比已经高达14.3%。可以预计今年起将该领域各类遗留问题将更加突显出来，形成较大的信访压力。
3、部分乡镇在该领域的群众信访量较大，矛盾纠纷突出。经统计，7年来从所有乡镇（指撤乡并镇前）在该领域产生的历史信访量与全县该领域历史信访总量相比，占比最高的分别是：广纳镇（10.5%）、诺江镇（9.7%）、毛浴乡（7.3%）、春在乡（5.6%）、沙溪镇（5.6%）、三合乡（5.6%）、至诚镇（4.8%）、铁佛镇（4.8%）、火炬镇（4%）、兴隆乡（4%）。
4、7年来，本领域产生的越级上访层级越来越高，矛盾纠纷由单一问题演变为多种问题交织，部分信访人由网上信访、走访演变为集访、缠访、闹访。以“四川省信访信息系统”中记录的国家信访局、省信访局、市信访局受理和交办的越级上访件为例，本领域2016年为0件，2017年、2018年仅为2、3件，2019年和2020年分别陡增为每年7件，2021年突增为13件，2022年仅截至3月已有6件。随着以上信访形势的演变，上级信访局开始重视该领域信访事项的处理情况，逐渐增加纳入“群众满意度评价件”的数量，并以此加大督促力度。2019年被省局纳入1件（办结后，群众对责任单位评价为不满意）、市局纳入1件（对责任单位评价结果为满意）。2020年被国家局、省局、市局分别各纳入1件（对责任单位评价结果均为满意）。2021年被国家局纳入5件（4件对责任单位评价结果为满意，1件对责任单位评价结果为不满意）。越级上访信访事项中，火炬镇张某某因在外务工对自己享受的增减挂钩政策理解出现偏差，到县重复信访时多次扬言进京上访；唱歌镇陈家某重复到市反映自己享受的增减挂钩新建房出现质量问题（认为无法居住），对责任单位的处理意见不满，近年来多次在麻辣论坛发贴反映唱歌镇的增减挂钩工作相关问题，该镇的陈德某因想退出已享受的货币安置政策无果，从2019年至今多次通过网上信访反映到国家信访局，并在县内出现缠访、闹访情况。
综上，经过梳理分析，针对7年来该领域的信访形势，我县的增减挂钩工作主要在以下方面存在问题。
（一）群众权益保障不够到位。群众在与政府、企业之间的三方关系中，往往容易处于弱势地位。为此表现的信访矛盾主要有：1.旧房拆除的补偿款普遍被拖欠。部分群众的家庭抗风险的能力低、收入低下，遭遇疾病、自然灾害、家庭变故等问题就急需这笔钱以渡过难关；2.新建房的配套设施不能满足生产、养殖的需要，维权难；3.施工队伍、邻里之间时常因工作不规范、法制意识淡漠等出现对群众的侵权行为，如：急于实施项目，不征得群众同意（或不告知群众）就拆除旧房，占地占道（或损林木）迟迟不补偿、房屋出现质量问题推诿不解决、不给群众出示签订的合同。
（二）项目公司各种风险矛盾较多。一是投资企业管理不规范，合作关系较混乱，常出现项目启动迟缓、项目动辄停工、迟迟不兑现拆房补偿款、拖欠民工工资、拖欠工程款等矛盾纠纷。从统计看，信访量最大的分别是秦鼎公司（集中在东山、董溪、三溪、洪口等的项目）、万鑫公司（集中在春在、至诚、三合等的项目）、蜀东公司（集中在三合、杨柏的项目）。二是个别投资企业资金实力不强，融资不到位，常出现项目分包不规范、项目结算困难、监管不到位产生多种次生矛盾等问题。三是承建商资质不够过硬，实力不够强，管理不够规范，常出现欠薪、欠材料款（或运输款）、为多盈利错误宣讲政策（或实施政策）、新建房屋不按合同（或约定）施工、房屋出现多种质量问题等矛盾纠纷。
（三）乡镇、村社工作存在诸多欠缺。一是对群众的政策宣讲、动员等工作繁重、艰辛，干部工作的准确性、规范性不够。如常出现群众误解政策而信访，群众质疑干部宣传的政策标准而信访，群众参加后又反悔想退出等情况。二是工作经费没有及时给乡镇、村社干部兑现，干部工作积极性受到较大影响。全县除民胜镇以外，都有较大金额的甚至上百万元的房屋建新尾款收取不到位，一些企业为此经营困难甚至不得不拖欠民工工资、拖欠拆旧房补偿款等。
三、几点对策建议
针对增减挂钩工作实施过程中存在的以上问题，我结合自身工作实际，提出以下三方面的对策建议。
（一）科学稳妥谋划新一轮增减挂钩。为持续巩固拓展脱贫攻坚成果，支持实施乡村振兴战略，继续发挥增减挂钩项目助推效益。充分利用项目利好政策，提前启动开展项目后备资源调查，开展切实有效的调查研究，以此科学稳妥地好编制通江县新一轮增减挂钩项目规划，切实优化完善增减挂钩实施方案，规范高效推进新一轮项目实施。
（二）切实开展增减挂钩遗留问题整改。一是通过多种措施化解好该领域遗留问题，减少信访问题的存量。二是适当宣传各乡镇工作经验、举措，加强培训指导，控制信访矛盾纠纷的的增量。三是压实多方的责任，有效化解信访矛盾。进一步明确乡镇、村组及投资企业责任，如加快建新尾款的收取，及时有效处置化解项目实施中存在的矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定。县自然资源和规划局作为业务主管部门，将切实履职尽责，加强业务指导。落实专人督办督查，跟踪指导，充分发挥投资企业的主动性，确保实现项目预期效益。
（三）扭住增减挂钩工作核心确保试点顺利。一是充分尊重群众意愿，明确工作纪律，严禁为了某些利益诱导群众作出不符合真实意愿的选择，引发因反悔形成信访矛盾等连锁反应。二是加强增减挂钩拆旧复垦监管，严格按照拆旧复垦地块质量要求，确保耕地质量应符合土地复垦、土地整治等行业技术标准，防止出现“盲目追求指标、忽视耕地质量”的现象。三是加大加快项目节余指标流转和资金拨付，特别是指标流转资金拨付到县财政后，及时搞好与投资企业的结算支付，力求做到不截留挪用。四是积极争取县级领导挂包项目，将项目推进纳入乡镇部门目标考核，整合各部门项目统筹推进。（周徐蓉）
增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。本文将从第一轮增减挂钩工作中出现的群众信访问题入手，浅析增减挂钩工作存在的问题并提出一些对策建议，以促进各级各部门深入调查研究，跟踪评估试点效果，总结经验教训，及时纠正实践中的偏差，积极探索出一条符合我县实际的土地开发利用新路径，从而稳步推进第二轮增减挂钩，为我县乡村振兴发展提供持续助力。
一、通江县增减挂钩工作实施概况
自2013年项目实施以来，我县共规划增减挂钩项目118个，涉及撤乡并镇前的46个乡镇455个村，其中贫困户140个，批复指标规模3.39万亩。截至目前，已完成县级验收项目103个，完成省市联合核查取得指标确认函项目60个，节余指标7869亩；已流转节余指标7598亩，实现收益18.995亿元。项目区共建设农民集中安置点838个，建新房屋7422套，安置农户25017人，全县有2万余户6万余人参与项目并受益，项目的组织实施，从根本上改善农村农户生产生活条件。特别是为迎接2019年全县脱贫摘帽，增减挂钩项目发挥了重要作用，通过提前启动建新安置，如期实现480户建档贫困户建新入住，并有力改善了全县7000余户的住居环境，确保群众住上好房子、过上好日子，大力提升全县脱贫攻坚成效。
二、近年来通江县增减挂钩工作领域群众信访情况
为客观反映近年来我县增减挂钩工作领域群众信访情况，我以2016年以来县信访局群众接访窗口《来访情况登记表》和四川省信访信息系统登记处理的各类信访件（主要包括来信、网上投诉、省委书记信箱、省长信息等渠道的信访件）为统计分析的对象，该领域的信访形势主要呈现以下特征：
1、基本上所有实施增减挂钩的乡镇都在该领域产生了群众信访。在我县撤乡并镇前全县共有49个乡镇，实际实施了46个乡镇，经统计上述两类信访数据，除沙坪乡、朱元乡、板桥乡、双泉乡、澌波乡外，在县级以上信访局均接到各类信访投诉。这表明增减挂钩工作作为试点工作，无现成经验可借鉴，加上与群众切身利益（居住环境、家庭收入等）密切相联，在大胆探索前进的路上必须做好统筹部署、自查改进等工作。
2、2016年至今，该领域产生的群众信访量呈逐年明显上涨趋势。这7年来，每年本领域信访量与当年全县各类信访总量的占比分别为：0.66%、0.93%、3.38%、9.14%、9.85%、5.92%、14.3%。分析实际情况得知，2019年和2020年是本领域信访量突出增长的两年，2022年仅统计了前3个月的信访情况，占比已经高达14.3%。可以预计今年起将该领域各类遗留问题将更加突显出来，形成较大的信访压力。
3、部分乡镇在该领域的群众信访量较大，矛盾纠纷突出。经统计，7年来从所有乡镇（指撤乡并镇前）在该领域产生的历史信访量与全县该领域历史信访总量相比，占比最高的分别是：广纳镇（10.5%）、诺江镇（9.7%）、毛浴乡（7.3%）、春在乡（5.6%）、沙溪镇（5.6%）、三合乡（5.6%）、至诚镇（4.8%）、铁佛镇（4.8%）、火炬镇（4%）、兴隆乡（4%）。
4、7年来，本领域产生的越级上访层级越来越高，矛盾纠纷由单一问题演变为多种问题交织，部分信访人由网上信访、走访演变为集访、缠访、闹访。以“四川省信访信息系统”中记录的国家信访局、省信访局、市信访局受理和交办的越级上访件为例，本领域2016年为0件，2017年、2018年仅为2、3件，2019年和2020年分别陡增为每年7件，2021年突增为13件，2022年仅截至3月已有6件。随着以上信访形势的演变，上级信访局开始重视该领域信访事项的处理情况，逐渐增加纳入“群众满意度评价件”的数量，并以此加大督促力度。2019年被省局纳入1件（办结后，群众对责任单位评价为不满意）、市局纳入1件（对责任单位评价结果为满意）。2020年被国家局、省局、市局分别各纳入1件（对责任单位评价结果均为满意）。2021年被国家局纳入5件（4件对责任单位评价结果为满意，1件对责任单位评价结果为不满意）。越级上访信访事项中，火炬镇张某某因在外务工对自己享受的增减挂钩政策理解出现偏差，到县重复信访时多次扬言进京上访；唱歌镇陈家某重复到市反映自己享受的增减挂钩新建房出现质量问题（认为无法居住），对责任单位的处理意见不满，近年来多次在麻辣论坛发贴反映唱歌镇的增减挂钩工作相关问题，该镇的陈德某因想退出已享受的货币安置政策无果，从2019年至今多次通过网上信访反映到国家信访局，并在县内出现缠访、闹访情况。
综上，经过梳理分析，针对7年来该领域的信访形势，我县的增减挂钩工作主要在以下方面存在问题。
（一）群众权益保障不够到位。群众在与政府、企业之间的三方关系中，往往容易处于弱势地位。为此表现的信访矛盾主要有：1.旧房拆除的补偿款普遍被拖欠。部分群众的家庭抗风险的能力低、收入低下，遭遇疾病、自然灾害、家庭变故等问题就急需这笔钱以渡过难关；2.新建房的配套设施不能满足生产、养殖的需要，维权难；3.施工队伍、邻里之间时常因工作不规范、法制意识淡漠等出现对群众的侵权行为，如：急于实施项目，不征得群众同意（或不告知群众）就拆除旧房，占地占道（或损林木）迟迟不补偿、房屋出现质量问题推诿不解决、不给群众出示签订的合同。
（二）项目公司各种风险矛盾较多。一是投资企业管理不规范，合作关系较混乱，常出现项目启动迟缓、项目动辄停工、迟迟不兑现拆房补偿款、拖欠民工工资、拖欠工程款等矛盾纠纷。从统计看，信访量最大的分别是秦鼎公司（集中在东山、董溪、三溪、洪口等的项目）、万鑫公司（集中在春在、至诚、三合等的项目）、蜀东公司（集中在三合、杨柏的项目）。二是个别投资企业资金实力不强，融资不到位，常出现项目分包不规范、项目结算困难、监管不到位产生多种次生矛盾等问题。三是承建商资质不够过硬，实力不够强，管理不够规范，常出现欠薪、欠材料款（或运输款）、为多盈利错误宣讲政策（或实施政策）、新建房屋不按合同（或约定）施工、房屋出现多种质量问题等矛盾纠纷。
（三）乡镇、村社工作存在诸多欠缺。一是对群众的政策宣讲、动员等工作繁重、艰辛，干部工作的准确性、规范性不够。如常出现群众误解政策而信访，群众质疑干部宣传的政策标准而信访，群众参加后又反悔想退出等情况。二是工作经费没有及时给乡镇、村社干部兑现，干部工作积极性受到较大影响。全县除民胜镇以外，都有较大金额的甚至上百万元的房屋建新尾款收取不到位，一些企业为此经营困难甚至不得不拖欠民工工资、拖欠拆旧房补偿款等。
三、几点对策建议
针对增减挂钩工作实施过程中存在的以上问题，我结合自身工作实际，提出以下三方面的对策建议。
（一）科学稳妥谋划新一轮增减挂钩。为持续巩固拓展脱贫攻坚成果，支持实施乡村振兴战略，继续发挥增减挂钩项目助推效益。充分利用项目利好政策，提前启动开展项目后备资源调查，开展切实有效的调查研究，以此科学稳妥地好编制通江县新一轮增减挂钩项目规划，切实优化完善增减挂钩实施方案，规范高效推进新一轮项目实施。
（二）切实开展增减挂钩遗留问题整改。一是通过多种措施化解好该领域遗留问题，减少信访问题的存量。二是适当宣传各乡镇工作经验、举措，加强培训指导，控制信访矛盾纠纷的的增量。三是压实多方的责任，有效化解信访矛盾。进一步明确乡镇、村组及投资企业责任，如加快建新尾款的收取，及时有效处置化解项目实施中存在的矛盾纠纷，切实维护社会和谐稳定。县自然资源和规划局作为业务主管部门，将切实履职尽责，加强业务指导。落实专人督办督查，跟踪指导，充分发挥投资企业的主动性，确保实现项目预期效益。
（三）扭住增减挂钩工作核心确保试点顺利。一是充分尊重群众意愿，明确工作纪律，严禁为了某些利益诱导群众作出不符合真实意愿的选择，引发因反悔形成信访矛盾等连锁反应。二是加强增减挂钩拆旧复垦监管，严格按照拆旧复垦地块质量要求，确保耕地质量应符合土地复垦、土地整治等行业技术标准，防止出现“盲目追求指标、忽视耕地质量”的现象。三是加大加快项目节余指标流转和资金拨付，特别是指标流转资金拨付到县财政后，及时搞好与投资企业的结算支付，力求做到不截留挪用。四是积极争取县级领导挂包项目，将项目推进纳入乡镇部门目标考核，整合各部门项目统筹推进。（周徐蓉）
